招商引资中的土地问题5篇
摘 要：本文旨在从绩效的角度，揭露招商引资过程中出现的相关土地问题，分析其产生原因，提出合理建议，以引导在招商引资过程中正确合理利用土地资源，促进经济社会效益的全面提升。
土地，是国民经济的基础性资源，科学合理使用土地，有效满足经济发展对土地的需求，确保土地资源永续利用，是经济社会发展面临的重要课题。近年来，在地方党政领导干部经济责任审计及相关审计调查中发现，招商引资过程中的土地出让及使用环节存在较多违法违规问题。不少地方党政领导受片面政绩观的影响，为推进项目建设，缺乏政策调节，供地不受限制，土地利用粗放，普遍存在低价出让、“以租代征”等现象，部分地区出现了少数不良企业“假投资、实圈地”、甚至“以地骗贷”等违法行为，影响了投资环境，由此也造成了土地资源的浪费和国有资产的流失，严重制约了经济社会的全面协调可持续发展，有悖于招商引资的真正宗旨。
不少地方政府为了完成招商引资任务，引进项目，往往在供地价格上给予较大的政策优惠。第一论文范文网编辑。
主要表现为通过签订补充协议以低于最低保护价甚至以零地价方式违规出让工业用地，或以借款、政策奖励、配套费返还等名义变相减免土地出让金。如在对某经济开发区的审计调查中发现，开发区管委会与多个项目投资商签订补充协议，约定供地价格，而协议价远远低于最低保护价，部分商业用地土地出让金的返还比例高达74%。违规低价出让土地，一方面影响了地方政府土地出让金的真实性和完整性，甚至差额的土地成本还要地方政府来埋单。另一方面导致了土地市场缺乏透明度和竞争力，违背了土地市场交易的公平性、公开性和公正性。
目前，土地供求矛盾已经成为制约经济发展的一大瓶颈，而在招商引资项目用地上，有些地方政府往往置是否有建设用地指标于不顾，通过“以租代征”等方式来解决用地供求之间的矛盾。“以租代征”的方式，虽然规避了土地审批的程序，在短期内解决了用地指标紧张的问题，但程序的不规范也给地方政府带来了巨大的风险。随着对非法用地处置力度地不断加大，违法用地项目必须限期拆除，给地方政府带来了重大的损失。审计发现，部分项目因违法用地，地方政府不仅为此受到了处罚，还赔付了项目单位大额的施工费、建筑物损失等。而项目拆除后，这些土地一定时期内不能用于翻耕，造成了土地资源闲置，也损害了农民的切身利益。
有些地方政府往往抱着有项目就上的思想，而忽视了对项目单位资质以及项目本身的审查。这一偏面追求招商引资政绩的倾向容易被一些不法分子利用，虚假注册公司，虚假投资项目，获取地方政府的信任，骗取优惠政策，以获得土地使用权。而土地往往具有潜在的升值机会和空间，不少投资商利用政府优惠政策，多圈地，少建设，将土地再行转让或抵押，以获取转让差价或贷款，将国有资源变为企业获利的重要工具。“假投资、实圈地”、“以地骗贷”等行为导致
了国有资产的重大流失。如在审计调查时发现，某投资企业以建设“五金制品”和“纺织生产”项目的名义分别成立两家公司，以外资的名义进入某地，低价取得土地，而后以土地抵押借款，项目并未如期开工建设。后经了解，由于该企业长期拖欠银行贷款，致使土地被法院判给银行，造成土地资源严重流失。
项目单位在获取土地使用权后，或因项目单位本身没有足够的综合实力或良好的社会信誉而无力履行合同，或因规划设计不科学、不充分而被迫中断施工或延期施工，或因项目单位非法占用土地，将土地使用权自行转让或抵押，土地资源闲置、浪费的现象普遍存在。而地方政府普遍忽视对项目的后续管理，在约定时间没有开工建设，未收取土地闲置费，超过两年未动工开发的未及时收回土地使用权，企业违法违规行为未及时被发现并制止，造成了土地资源的严重浪费。如在审计调查中发现，某投资单位受让11万余平方米土地用于标准厂房建设，审计人员现场察看项目建设情况，除了已建的一栋厂房外，未有继续开工建设的现象，大片土地闲置。继续追查了解到，该投资单位已将公司股权转让给新股东，而后续事项尚未妥善处理，政府部门也未采取相应措施。
（一）对领导干部的考核机制存在一定片面性。目前对领导干部考核往往只注重经济指标，在招商引资方面，更多的是注重引进项目量、资金量的多少，而忽视引进的项目是否科学、资金是否真实、引进方式与手段是否合法等等。如此倾向，容易领导干部片面的政绩观，一味追求 招商引资的数量，不顾其质量和效益，为了吸引投资项目，违规低价出让土地甚至“零地价”出让土地。有时为了急于求成，不论投资商实力、信誉如何，一概盲目引进，造成投资商鱼龙混杂，良莠不齐，甚至不惜以土地资源为代价，有意搞虚假招商。
（二）对招商引资的重要性缺乏全面的认识。招商引资，不论吸引了多少投资项目，注入了多少资金，归根结底是要通过项目建设推进地方的经济社会发展。反映在土地问题上，通过土地使用权的出让，以土地资源为载体，充分利用投资，建设新项目，开发新的经济增长点，促进地方经济社会的发展，才能真正体现招商引资的宗旨。
（三）决策机制和程序缺乏一定的透明度。目前，国家已大力推行国有土地招拍挂制度，并对土地出让的程序不断予以规范和完善。而地方政府为了招商引资，充分利用土地资源，在供地价格和供地方式上出台优惠政策，土地已逐渐成为项目投资成功与否的重要筹码。而地方政府对于招商引资过程中的用地问题并没有统一的规范和标准，决策权主要集中在少数领导手中，价格决策不透明，少数人甚至个别人说了算，随意性较大，未能形成公开、公平、公正的决策机制，影响了地方的投资环境。
（一）建立科学的领导干部考核体系，引导干部正确认识招商引资的意义，树立正确的政绩观。第一论文范文网整理。
对领导干部的考核，不能片面停留在经济指标和招商引资的数量上，更要关注质量、方法及效果，并如实反映到对领导干部的考核机制中去。通过全面、科学的考核机制促进领导干部观念的转变，只有观念转变了，才能从根本上杜绝为了数字搞虚假招商、违规使用土地等情况的发生。作为领导干部，应全面贯彻科学发展观，树立正确的政绩观，正确认识招商引资的重要性，把增加资本投入、促进地方经济的快速增长作为招商引资的第一要义，把最大程度地发挥项目的经济效
益、社会效益和环境效益作为招商引资的第一宗旨，把高质量的项目建设作为招商引资的第一基础，在上述正确的政绩观和招商引资理念的指导下，坚持数量与质量并重的原则，合理配置和使用土地资源，充分发挥土地资源对促进经济社会发展的重要作用，使招商引资真正成为壮大地方实力，推动经济跨越发展的重要手段，真正做到招真商，引真资，真发展。
（二）充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用，营造土地出让的竞争氛围。对于在招商引资过程中涉及的土地出让问题，应全面实行招拍挂制度。为确保土地出让行为规范、有序，应对用地位置、出让方式、合同价格、出让用途等信息进行公示。土地出让过程中，强化竞争意识，坚持公开、公平、公正的原则，由纪检监察部门对土地出让全过程进行监督。公开交易，阳光操作，接受全社会的监督。对于招商引资过程中土地方面的优惠政策，应在遵循土地法律法规的基础上，结合地方实际，会同国土、规划、建设等有关部门共同研究确定，建立一套内部会审、集体决策制度，必须避免个人说了算现象发生。只有充分运用市场手段配置土地资源，并强化竞争意识，坚持集体决策，自觉接受监督，才能防止招商引资过程中土地资源的浪费和国有土地资产的流失，充分发挥土地资源的使用效益。
（三）完善项目准入机制，重视对项目的后续服务和监管。对于投资企业，应由工商、税务等相关部门对其注册资金、经营状况、纳税情况、社会信誉等认真审查，严格把关，对不符合条件的投资企业，取消享受优惠政策，对于存在虚假注册，以投资为名，骗取优惠政策，套取资金行为的所谓投资企业一律拒之门外。同时，应重视对土地出让后项目建设和运营情况的跟踪管理，督促投资方严格按照批准的土地用途和土地出让合同约定的其他土地使用条件进行建设，合理规划，及时开工，科学管理，对于因投资商自身的原因达不到协议约定的建设时间造成土地闲置的，应按规定征收闲置费或收回土地使用权，重新合理配置土地资源，促使土地和项目及时发挥效益。对于违法、违规、违约等行为，应及时制止，并作出必要的处罚。对因规划调整、政策变化等原因造成的闲置土地，各有关部门应及时帮助用地单位解决存在的问题，为项目地顺利建设创造有利条件。此外，还应加强各部门联动，建立联合动态监管机制，实现信息共享，共同做好对项目建设情况的后续监管和控制。
为了早日引进投资，各级地方政府纷纷出台各项政策，加大招商力度和招商引资工作的规模和频率，有的领导带队亲自说服外资、台资企业来当地投资；有的地方政府在土地、税收等方面给予企业以极大的优惠，使得地方应得的利益大量流失，据媒体报道，一些地方政府由于地区缺乏交通、环境等区位竞争优势，在招商引资上还是强调拼政策、拼优惠，有的还实施变性优惠，即在保证上缴国有土地和税收的收益外，地方将归自己使用的税收和土地收益以奖励方式返还企业，这样的结果造成过低的价格使得土地、资源成本根本无法收回；有的地方政府为了快速吸引企业投资，产业聚集区建设过程中盲目投入，注重引进的企业数量，盲目开发，造成资源的极大浪费和环境的破坏，盲目上项目使得资源被掠夺性开发，土地被长期侵占，这些造成了国有资源的极大浪费，这些开发性建设是人力、物力、财力的极大投入，是以损失国有资源为代价来换取招商引资，投入和产出不相匹配，必然造成招商引资工作的成本增加。
目前招商引资过程中存在的一个现象就是政府重引进轻管理，重数量轻质量，重建设轻服务。引进与管理脱节，利用外资标准不明晰，服务功能不到位。我国“十一五”规划和纲要中指出“要提高利用外资的质量”，这是我国经济建设进入新时期的新要求，是经济发展的必然趋势，不断提高招商项目的科技含量，发展高技术含量的优势产业，但是从目前收集的资料来看，产业聚集区建设过程中招商项目包含有医药卫生、机械制造、电子信息产品、食品加工等方面，但是很多企业仍然处于产业链生产的低端，对经济发展有一定的促进，但是后劲不足，有的项目对当地环境还造成了一定的影响，有些地方政府将企业引进之后变不再管理，后期服务跟不上， 使得一些老客商、老企业不愿追加投入，甚至出现企业后期发展受限制，出现问题外商企业欠债出逃的现象，造成地方经济负担。
招商引资是地方政府发展地方经济的重要举措，也是地方政府日常工作的重要内容。招商引资涉及的法律问题较多，由于承办人员对相关法律规定不太清楚，致使签订的一些协议、合同或者有关的优惠政策不符合法律和行政法规的规定，有些用词不当，容易产生歧意。
目前举国上下，各级地方政府对招商引资工作都很重视，把它作为提升经济发展水平的重要举措来抓。地方政府为了吸引投资方，制订了多项优惠政策，投资方为了利益的最大化，也要求政府提供更多的优惠政策。政府和投资方在招商引资过程中不断地讨价还价，直到双方意思表示一致达成合意后，才签订招商引资合同。因此，在招商引资合同中政府是普通的民事主体而不是行政主体，就性质而言招商引资应当是民事行为而不是政府的行政行为。招商引资合同的签订和履行应当符合合同法等民事法律的规定，产生纠纷要依照合同法等民事法律、法规的规定解决。
招商引资合同签订后，所招项目均以企业法人的形式进行实施，政府一般不是投资合作方，因此政府不应介入成为项目建设合同的当事人，而应当由具备条件的企、事业单位作为项目建设合同的主体。比如以国有土地使用权作价入股，应以享有土地使用权的单位作为合同的一方当事人；增资扩股的企业原有的投资者与增资者是合同的当事人；企业转让股权的，股权的转让方与受让方是合同的当事人。
在招商引资过程中，地方政府为了吸引投资方，制订了大量吸引投资的优惠政策，但要注意这些优惠政策的制订要符合国家法律和行政法规的规定。签订招商引资合同的目的是明确投资方与政府权利、义务。双方在签订招商引资合同时要遵循平等互利的原则，政府承诺给投资方的优惠政策要量力而行，不能为了招商而招商，要考虑招商引资成本与效益对等，不能为投资方提供“超国民待遇”，也不能在合同中设定不切实际的承诺，更不能以牺牲环境、浪费资源为代价招商引资。政府在签订招商引资合同时主要在土地和税收两个方面提供优惠政策，但这些优惠政策大都存在违反法律和行政法规的问题。
部分招商引资合同在项目用地条款中，直接约定由项目投资方进行土地收购，违反了法律关于土地征收征用主体的规定。根据我国土地管理法的规定，农村集体土地属于农民集体所有，任何单位需要使用农村集体土地，都要按法定程序，向相关政府部门提出申请，政府部门以国家名义将农村集体土地征用为国有土地后才能出让给用地单位使用。因此，征用土地的主体只能是国家，即政府代行。招商引资合同约定由投资方直接收购农村集体土地，违反了法律规定。
招商引资合同中涉及的土地出让价格不统一，有些甚至违反了《协议出让国有土地使用权规定》对协议出让国有土地使用权最低价格的规定。根据《协议出让国有土地使用权规定》的规定，以协议方式出让国有土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。协议出让国有土地使用权的最低价不得低于新增建设用地的土地有偿使用费、征地(拆迁)补偿费用以及按照国家规定应当缴纳的有关税费之和。有基准地价的地区，协议出让国有土地使用权的最低价不得低于出让土地所在级别基准地价的70%，如果低于最低价国有土地使用权不得出让。
出让国有土地使用权，依照法律、行政法规和规章的规定应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让的，不得采取协议方式出让。国有土地使用权出让的方式有拍卖、招标、挂牌出让和协议出让四种。商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让，以协议方式出让违反了法律法规的强制性规定。
所谓“以租代征”，即通过租用农村集体土地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模。其实质是规避农用地转用和土地征收审批等法律规定，在规划之外扩大建设用地规模，同时逃避了缴纳有关税费、履行耕地占补平衡的法定义务。其结果必然会严重冲击用途管制等土地管理的基本制度，影响国家宏观调控政策的落实和耕地保护目标的实现。当前，由于国家严把土地供应“闸门”，导致“以租代征”却在各地竞相“上演”，成为一种普遍的违法形式。有些招商引资合同政府向投资方保证能够顺利地租赁农村集体土地，并且约定了土地的租赁价格。由于“以租代征”是一种严重的违法行为，加之政府无权强制农民出租农村集体土地、审批农村集体土地的租赁价格，因此一旦农民依法维护自身的权益，政府将难以向投资方兑现其承诺，只能向投资方承担违约责任。
大部分招商引资合同涉及政府与投资方就税收优惠的约定，优惠条款主要分为两种：（1）直接约定政府对投资方的税收进行减税、免税或退税；（2）约定投资方先依法缴纳税款，再由政府以财政补贴、财政支持、财政奖励等方式返还给投资方。
《税收征收管理法》第三条明确规定，“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。”地方政府如无关于地方税收减征或免征的特别授权，其无权对地方税收的减征、免征与投资方进行约定，即使作出相应约定也因违反法律的强制性规定而无效。无论政府怎样变通，财政补贴、财政支持、财政奖励的本质就是变相的减税、免税或退税，相应的约定同样因违反法律的强制性规定而无效。
投资总额是项目建设所需的全部投资，注册资本是合作各方认缴的出资额总和。比如，在项目建设合同中，甲方以土地使用权作价1000万元出资，乙方出资4000万元，分别占股份的20％、80％，双方认缴的出资额为5000万元，注册资本应为5000万元。而在有关部门的批复中注册资本为3000万元，其中甲方为1000万元，乙方为2000万元，这样在注册资本中所占比例分别为33.3％和66.7％，就不是协议中所约定的20％和80％。政府有关部门应当按照双方认缴的出资额作为注册资本加以批复，注册资本的多少实际上也是投资者对企业所负责任的大小，也是保证企业生产经营规模、范围的基本要求。同时应注意对合资企业的控股权，因为按照公司法的规定，公司的重大事项是由股东大会决定的，而股东大会的表决权是由大股东控制的。
在部分招商引资合同中，对出资期限没有明确的约定，不利于招商引资合同的履行。比如，在上例中，约定乙方出资的4000万元“在今年10月30日前投入500万元到公司账户”，对其余3500万元何时到位未作约定，而甲方1000万元的土地则是一次性到位。这样招商引资所招项目将难以实施，甚至连最起码的企业运行条件都不具备，招商引资的目的将落空。因此，招商引资合同对此必须有明确的约定。
这主要是投资方实际投入的资本小于其应缴的注册资本，形成注册资本的虚设。一是对注册资本只认不缴，二是对注册资本认而少缴，三是抽逃注册资本。针对这一问题，政府应在合同中订明具体的出资时间与违约责任，同时在验资环节上严格把关，对投资方投入的资金流向进行监控。在招商引资合同中可以约定在注册登记前全部缴付或分期缴付，逾期不缴应承担违约责任。如果投资方实投资本小于应缴注册资本，则政府有权根据投资方实际缴纳的资本，重新调整双方的权利和义务，并要求投资方承担违约责任。
招商引资合同的文字表达不可忽视，如果文字表达不严谨，产生纠纷将无据可依。比如：“乙方在该土地上承建项目免除所有手续及其收费”、“减免5年税金”、“配送土地”等都可能产生争议。在土地上承建项目不办理手续将是违章建筑，不能办理有关产权证书，该建设工程不受法律保护，投资方怎敢建设？减免5年税金应当依照有关税收法律的规定明确表述，不能含混不清。土地所有权除农村集体土地属农村集体所有外，国有土地所有权属于国家，任何单位或个人不能成为土地的所有者，单位或个人只能是土地使用权的享有者。合同涉及土地的，应当明确土地使用权为谁享有、如何享有。总之，签订招商引资合同，语言表达应当明确、具体、精炼，不得产生歧意。
招商引资合同不同于投资意向，一经签订对双方就具有约束力，双方当事人必须按合同的约定履行各自的权利和义务。违约责任的设定是为了保证合同履行、实现合同目的最有效的方法。因此，违约责任是招商引资合同必需具备的一项重要内容。在审查招商引资合同时，对违约责任的审查要慎之又慎，要保证违约责任的规定符合法律规定又切实可行，还要使违约责任具有一定的惩罚性，约束合同双方全面履行合同。有些投资方，特别是外商，利用政府急于招商引资的心理，提供事先起草好的合同文本，规定一些不平等条款，甚至规定一些陷阱性质的违约条款，对此要慎重，防止陷入对方的圈套。
上述问题的解决，一是要严格依照法律、行政法规和政策的规定操作，二是聘请律师等专业法律人员参与洽谈、签订合同，三是办理法律公证，四是加强对招商引资人员的法律知识培训，五是加强签约项目的监督指导。
谈会、推介会、文化节眼花缭乱；浩浩荡荡的考察团、招商团频繁出行；几十亿、几百亿的引资成果不时见诸报端。在这大张旗鼓的招商活动中，确实有些好项目落了地，开了花，结了果。但往往是声势越大，成功率越低。
至上当受骗的恶果。有的地方引项目考察不严，招客商不分优劣，“挖进篮子就是菜”，造成很多项目半途而废，或得不偿失。
价。欠发达地区招商引资，从优惠政策到工作费用，付出高于发达地区的成本，是可以理解的无奈之举。但是，诸如“零地价”“零收费”，税收“免二减三”，补贴厂房设备资金之类的优惠政策大比拼，不但超越了国家法规政策的底线，而且损害了本地政府和群众利益，使部分财政资金、国有或集体企业的资金、动迁居民的补偿资金变成了投资商的超额利润；影响了外来客商和本地企业、工商巨头和中小企业之间的平等竞争；某些靠优惠政策吃饭的投资商在法律边缘招摇撞
1骗，获取“灰色利润”，扰乱了市场秩序；超额利润的增加，加剧了分配不公，扩大了贫富差距；超越法规和政府权限的优惠、畸形的“亲商”，影响了政府的公众形象，也容易催生权力寻租之类的腐败现象。
强调“投资者是上帝”，过分重视投资规模的扩大和GDP、财政收入的增长，忽视群众利益的保护和福祉提升。
些地方不但制定了对招商引资有功人员在职务晋升、子女安排等方面诱人的奖励政策，还通过大会通报、排列名次等办法督促下级全力抓招商引资。各级政府的责任状，招商引资的比重都比较大，一般要占考核总分的20%到30%；很多县（市）还给各部门下达了招商任务。有些地处偏僻的乡镇，缺少吸引投资者的客观条件，但多数地方仍下达二三百万到一两千万的引资任务。为了完成任务，除了前边所说的血拼优惠政策以外，往往还要对一些数据做“技术处理”，对负责考核的部门说情送礼，也有的乡镇或部门搞“出钱买资”，即到已经超额完成任务的单位“买”来一部分指标，应付上级考核。
六是人文环境欠佳，难以形成安商富商、以商招商的良性循环。有些地方在招商过程中，夸大本地优势，掩饰自身不足，轻率许诺一些很难兑现和落实的事项，但却没有在提高服务水平和公民素质，营造良好环境以及各项承诺的跟踪落实下功夫。投资商满怀希望而来，
2干了一段时间后却发现，原来想象的投资乐园，事事需要东跑西找，处处需要求人变通；或明或暗的摊派收费、打通“关节”的“银两”、个别执法工作人员的“吃拿卡要”，超过了政府给予的优惠。伤心失望之后，或撤资走人，或以“灰”对“灰”，想办法从其他渠道把额外支出补回来。损失最大的还是本地政府和老百姓。
土地是稀缺资源，自国家加强土地调控以来，各级国土资源部门继续严格土地管理，严控建设用地总量，积极推进节约集约用地，有力地支持了经济社会持续、稳定、快速发展。但土地问题并没有根本解决，新《土地管理法》实施以来的7年中，也就是1999年至2005年，全国共发现土地违法行为100多万件，涉及土地面积近500多万亩，比2004年全国新增的建设用地总量402万亩还要多出近100万亩。
原国家土地管理局进行的非农业用地清查结果显示,全国共有各类开发区4210个,规划占地12356.8平方公里,实际占地2322平方公里,其中实际占用耕地1283平方公里,占耕地比例高达55%。在4210个开发区中,国家级开发区139个,省级开发区989个,省级各级政府批准设立的各类开发区3082个。各类开发区总量过多,面积过大,不少开发区在建设开发过程中,过分地追求“大而全”,用地上存在着扩张心态,基本上走的是数量扩张的外延开发道路。全国开发区实际占地面积仅占规划面积的20%,扩张心态由此可见一斑。有些开发区以“滚动开发”为由,把自己的范围滚得很大,造成了土地和财力的浪费。
特别是省级以下政府批准的所谓开发区,不进行科学的可行性论证和规划就一哄而上,匆匆上马,是目前开发区数量偏多的一个重要原因。为了地方的局部利益,圈占一片土地,即赋名为开发区,至于开发区选址是否恰当、规模是否合理、有无开发前景,开发区主办单位则心里没谱。一些开发区虽然编制了土地利用总体规划,但没有按照实事求是的原则,把开发的规划建设与当地的经济发展水平联系起来,过于超前,缺乏科学性,结果造成开发区规模过大,总量失控。
2004年全国立案查处土地违纪违法案件7.06万件，已结案6.07万件，占立案数的86％，共收缴土地6125.5公顷。按法律规定，哪怕占用一亩基本农田都需报国务院审批。然而，在实际操作中，一些地方政府往往先调整规划，将农田改为建设用地，就可以规避审批，且大多未受到严格处理，这使得一些地方党政干部敢于屡撞耕地保护“红线”。“先上车后买票”，是时下一些地方发展地方经济冠冕堂皇的理由。“为公不算违法“的思想根深蒂固，因此，置国家土地管理法律、法规于不顾，对违法用地不在乎，不怕查，法律失去应有的监督职能。
改革开放20多年来，我国GDP年均增长9.4％，在经济快速发展的同时，我国成为世界上单位GDP能耗最高的国家之一。据资料显示，江苏省的GDP每增长一个百分点要消耗2.4万亩土地。经济发展速度与资源消耗已失去正常的平衡关系。建设“宽马路”、“大广场”、“花园式工厂”已成为目前的一种“时尚”。大量耕地被占用，直接威胁粮食安全。
从20世纪80年代开始，乡镇企业在我国蓬勃兴起，推动了我国经济的增长。由于缺乏统一规划，多数农民把工厂建在自家的田里，不仅带来了严重的污染，而且浪费土地的现象十分严重，造成土地利用率低。
一些地方不顾农民长远生计，强行征地，造成农民失地失业，不仅引发上访和群体性事件，而且给农村稳定埋下隐患。而且拖欠征地补偿款的现象时有发生，生活保障体系建立不完善，导致失地农民长期生活得不到保障。
土地粗放利用和闲置浪费土地现象严重，土地利用结构极不合理。一些地方在城市建设中，不顾实际搞“宽马路”、“大广场”，大量建设高尔夫球场、别墅式住宅，贪大求洋，大搞形象工程和政绩工程；相当一部分领导认为当前首要任务是招商引资、发展经济，外商来了必须保证用地，要多少就得给多少，土地利用率和单位土地投资强度严重偏低，使得原本就十分紧张的建设用地供需矛盾更加突出。
一些地方发展的心情急迫，为了形成所谓的政策“洼地”，推进招商引资，不论项目大小、好坏，通通降低地价，甚至公开宣称免收地价，严重违反了国家协议出让土地最低价的规定。地方政府无钱征地，又要搞基础设施配套建设，还要给投资商优惠，于是就只好向农民打白条，农民利益被严重侵害。这些问题的存在不仅严重扰乱了土地市场秩序，而且低地价在相当程度上又进一步诱发用地单位圈占浪费土地，形成恶性循环。
一些地方对规划工作仍然认识不足，重视不够，存在规划“编制时不重视、实施中较随意”、“说起来重要、用起来不要”的现象；规划的权威性不高，“规划跟着项目走、规划跟着领导走、规划跟着外商走”的现象屡见不鲜；缺乏科学合理规划，违背城镇发展正常规律，随意扩大城镇建设用地范围；不依规划办事，擅自或变相修改规划，不少地方2010年的规划用地指标已经全部用完，都希望通过规划修编追加指标；同时，由于规划实施的保障措施和监督机制不够完善，影响实施的效果。
2.4土地管理体制中的缺陷，形成管理“线年代初，我国乡镇企业异军突起，大量耕地悄然流失，1986年3月中共中央、国务院发出7号文件，即《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》，明确提出了“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，同年6月出台《土地管理法》，实现城乡土地统管制度； 上个世纪90年代初，我国掀起房地产热、开发区热，“炒”地之风盛行，1996年，江泽民同志就耕地保护工作作了重要批示，1997年年初，中央领导同志三次听取耕地保护问题的汇报，最后下达了对非农建设占用耕地的“冻结”令，即1997年的11号文件，并将土地用途管制等内容写进了新的《土地管理法》；2003年1月12日，总理批示：一些地方土地市场秩序混乱，非法占地、非法入市的问题相当严重，2月20日，国土资源部召开电视电话会议，就贯彻同志批示精神，部署在全国进一步治理整顿土地市场秩序工作，11月3日，国务院再次下发紧急通知，要求加大工作力度，进一步治理整顿土地市场秩序。回顾18年的土地管理史，尽管中共中央、国务院制定了许多政策，但并没有取得明显的成效，同时由于土地管理还没有形成成熟、完整的政策管理体系，自身体制中的缺陷造成管理流行于形式，没有从根本上解决实质问题，形成管理“线现行干部考核机制的缺陷
以前我国对地方政府官员的评价主要以地方完成的总产值和国民生产总值等数字指标为标准，而这又得依靠企业才得以实现，因此，以损害土地所有者收益为成本换取城市经济总量的高速增长，成为地方政府的理性选择。这些干部不再仅靠直接抓企业来带动ＧＤＰ以及就业的增长，而是更多地瞄准了“经营城市”的理念，通过政府集中土地再公开招标拍卖吸引投资的方式，不仅使自己所在的城市短时间内“旧貌换新颜”，而且直接增加本地政府的财政收入和ＧＤＰ，形成了占地——收入——再占地——再收益的循环。在一些地方官员眼中，为了展现本届政府的形象和政绩，形成了“政绩是硬道理”，什么法律政策和农民利益可以先放一放的错误观念。
国土资源是新农村建设的重要物质基础，各级部门既要充分运用国土资源政策支持社会主义新农村建设，又要坚持实行最严格的国土资源管理制度不动摇。耕地资源关系国家粮食安全和农业可持续发展，在新农村建设中，应该把保护耕地作为土地政策的首选目标。严格控制非农建设占用耕地，始终把保护基本农田作为一条不可逾越的“红线”，杜绝新农村建设中先用后批、边用边批、批少用多等违法违规用地行为。严肃查处土地违法案件，坚决制止“以租代征”、以预审代替审批等违法违规用地行为。严格落实耕地占补平衡制度，确保基本农田总量不减少，质量不降低。严格执法监察，防止以新农村建设的名义，违法违规盲目圈占土地、侵占基本农田。一经发现，坚决查处，公开曝光。
支持新农村建设，就要把政府各类土地收益重点用于基本农田保护及土地开发整理的政策落实上，就要积极稳妥地推进农村土地制度的几项重大改革。当前，主要是征地补偿安置制度改革和农村集体建设用地使用权流转。通过征地制度改革，探索建立和完善与市场经济相适应、让被征地农民长远生计有保障的公正补偿安置办法和途径，建立征地补偿安置争议的裁决机制。
防止新农村建设出现重复建设、浪费土地等问题，必须规划先行。在新农村建设中，有条件的地方可以引导农民住房向中心村镇集中，农业向适度规模经营集中，提高村镇建设用地利用率。但这是一个长期的过程，一定要尊重农民的意愿，严防盲目大拆大建，侵占耕地，损害农民利益。
3.2.1全面落实中央关于严格保护耕地的规定。实行最严格的耕地保护制度，是由我国人多地少的基本国情决定的，是由农业的基础地位决定的，更是由土地对于维护社会长治久安的重要性决定的。因此，全面落实最严格的耕地保护制度，首要的任务是：进一步提高认识，着力解决当前我国耕地保护中存在的突出问题，将保护耕地的重点放在保护和提高粮食生产能力上。要切实落实保护耕地的各项措施，尤其要全面落实保护基本农田的“五个不准”，即一不准除法律规定的国家重点建设项目之外的非农建设占用基本农田；二不准以退耕还林为名，将平原（平坝）地区耕作条件良好的基本农田纳入退耕范围，违反土地利用总体规划随意减少基本农田面积；三不准占用基本农田进行植树造林，发展林果业；四不准以农业结构调整为名，在基本农田内挖塘养鱼和进行畜禽养殖，以及其他严重破坏耕作层的生产经营活动；五不准占用基本农田进行绿色通道和绿化隔离带建设。要坚决保住这条红线不能逾越。同时，还要从严控制建设用地规模，坚决落实对非农建设用地的“六个一律不批”，即要求严把建设用地审查关。要求各省级国土资源部门督促各市（地）坚决收回各地违规下放的土地审批权。对土地市场秩序治理整顿工作验收不合格的，未按规定执行建设用地备案制度的，一律停止建设用地审批；对城市规模已经达到或突破土地利用总体规划确定的建设用地规模的，计划指标已用完的，未依法及时缴纳新增建设用地土地有偿使用费的，已批准的城市建设用地仍有闲置的，一律不受理新增建设用地申请；对未按国家有关规定进行建设用地预审的，未按预审要求完善相关内容的建设项目，一律不受理建设用地申请。申报城市建设用地必须说明具体建设项目或详细规划用途；对不符合国家产业政策的项目、不切实际的“形象工程”、“政绩工程”项目、别墅项目、高尔夫项目，一律不得报批用地。“五不准”和“六不批”是从基本农田保护和建设用地审批这两项制度的层面，推出的新的管理措施，对于促进最严格耕地保护制度的落实，也将起到巨大的推动作用。但是，仅从制度层面看，它们显然还不能涵盖“最严格的耕地保护制度”的全部内涵。
3.2.2严格执行土地利用总体规划，不断优化土地利用结构，提高土地利用效益。第一，坚持科学的、合理的规划，强化土地利用规划的约束作用，规划确定的各项指标都必须坚决执行。第二，要坚持集中利用和节约利用的原则，严格执行土地利用总体规划和土地计划，严格控制新增建设用地总量，严格控制占用耕地；积极采取措施，鼓励和引导工业向开发区集中、人口向城镇集中、住宅向社区集中，调整优化城乡建设用地结构，发挥土地资源集聚利用的效应；城市建设应从经济社会发展的实际需要出发，合理确定建设规模，禁止建设脱离实际的宽马路、大广场建设，交通、水利、电力、学校等公益性基础设施建设，要优化方案设计，尽可能节约用地。
3.2.3严格把好集约用地关，实行供地目录制。认真落实国家产业政策，从土地供应上制止盲目投资和低水平重复建设；实行项目用地控制指标制度，在建设项目审批、项目用地预审、供地预审时，依据规定行业、产业用地控制指标及单位面积的投资强度等因素，综合确定建设项目供地数量；强化对建设用地项目的审查，坚持按照项目审批和供应土地，坚决杜绝假借项目建设名义圈占土地。
我国目前对地方政府官员的考评指标主要基于国民生产总值、引资额等数字指标，而且在当前的税收体制下，地方税收收入多来自于生产领域。在这种考评制度的激励下，“短视”的地方政府不惜以浪费土地等资源为代价追求地方经济增长。为了减少以牺牲土地等资源促进地方经济增长的诱因，需要改善对地方政府官员的考评制度。为了尽快遏制土地市场中的问题，在短期内，要将土地管理绩效这一指标纳入政府官员的考评指标之内，对土地管理不力的官员给予一定的惩处，而对土地管理过程中的违法行为依法给予严厉处罚。治本之策是，在长期内建立另外一套对政府官员考评的指标体系。这套指标体系要充分体现科学发展观的要求。除此之外，还需要对财税制度进行改革，如减少生产领域的税收，代之以消费税和财产税等，这一方面能够降低政府低地价吸引企业定位的激励，维护土地价格的公正性，另一方面也能够加快政府职能的转变。对政府官员考评制度的改革，能够减少以牺牲土地换取地方经济增长的诱因。
通过土地监察,清理项目,清理土地,清理拖欠土地款。针对用地的不同情况采取相应的清理整顿措施。1签订土地使用合同后,对己付清地价款,迟迟不开工的,通过收取土地闲置费等手段,限期使其开工。自批准占地之日起2年之后仍闲置不用的,收回土地使用权,原所交的出让金及闲置费不予退回。2对未付清地价款的投资商,使其限期付清地价款,对土地出让金迟迟不能到位、不按规定开发的应当依照合同规定予以处罚。3对于一些未批先用项目,符合开发区土地利用总体规划的,应督促其办理相关手续和补交出让金;不符合规划的,予以取缔,依法收回土地。4对于新征用地,无力开发而造成的闲置用地,没有破坏土地的耕作条件的,应坚持退还农民,让农民继续耕种;已破坏耕作层的土地,在规划区范围之外的应通过土地整理和复垦,使土地恢复耕作能力,然后退还给农民使用,不可复垦或是复垦成本过高的,通过规划修编,纳入建设用地规划区的范畴。5对于其他闲置土地,结合项目,能利用闲置土地的,尽量不新占用地,能利用原有厂房的,尽量不新建厂房。6对于一些多占少用,用地粗放,建设容积率和规模不达标准的用地单位,通过经济和法律手段,使其提高土地利用率,让出多余用地。
与此同时,对清理出来的闲置土地应优先安排那些有资金、有技术的大项目、好项目,避免土地的再次闲置与浪费。对己经投入大量资金开发而又无力再进行投入开发的半截子工程项目,在审批新的类似项目时可以利用原有项目进行再投资,这样既可以盘活半截子工程,又能缩短新项目建设周期。今后新的建设项目用地审批之后,应加强批地后的用地跟踪管理,建立档案,及时跟踪反馈情况,然后及时地采取措施,促使企业合理合法利用土地。
3.5.1推行新的征地补偿安置方法。随着经济社会的不断发展，用地需求的日益加大，失地农民已成为一个不容忽视的群体。努力为广大被征地农民提供基本生活保障，既是解决农民后顾之忧、维护广大农民根本利益的现实需要，也是保持农村社会稳定、实现全面小康的重要保证。
3.5.2严格按照征地补偿标准进行补偿，坚持“两公开一登记”制度和《国土资源听证规定》，提高依法征地，依法补偿的自觉性，充分保障群众的合法权益，自觉接受社会的监督；加大对征地补偿费用支付情况的检查和监督，确保补偿费用按时足额发放到被征地农民手中。对克扣、侵占、截留等不按规定支付补偿费用的，一律依法进行严肃查处。
我国土地管理事业的风雨十八年，是我们以耕地保护为核心的土地管理制度和认识在探索中不断前进的十八年。回顾与展望都让我们感到，只要真正树立和落实科学发展观，认真研究和探索进一步加强土地管理工作的新思路、新途径、新方法，进一步提高理论素养，培养战略思维，更新行政理念，才能解决好土地管理中存在的问题。
中国是一个农民占多数的发展中大国，“三农”问题是我国建设的根本问题，解决好“三农”问题是全党工作的重中之重。让广大农民群众都过上更加殷实的小康生活，是全面建设小康社会的重点和难点所在。经过改革开放，我国实现了由温饱向总体小康的历史跨越，市场化、工业化、城市化进程加速。党的十六届五中全会明确提出了推进社会主义新农村建设的伟大历史任务，这一重大决策，是关系到国家长治久安的重要战略举措。以“生活发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”为方针建设社会主义新农村，是全面实现小康社会的必然要求，也是实现中华民族伟大复兴的必要保障。推进社会主义新农村建设这一伟大历史任务的提出也表明，我国经济社会的发展水平已经具备了“工业反哺农业，城市支持农村”的条件和能力。
“三农”问题的核心和本质是农民问题。建设新农村必须坚持以人为本，把落脚点放在富裕农民、造福农民上，让农民共享发展成果，共享现代文明，通过新农村建设来给农民以实惠，来富裕农民。新农村建设的主体是农民，农民这一头不热，新农村建设就会缺乏持久动力。因此，建设新农村，就要采取“多予少取放活”的方针，提高农业附加值，大力发展家庭工业，加快农民致富步伐。做到惠民利民先行，为农民办实事、办好事，让农民一开始就得到实惠、尝到甜头，增强新农村建设的信心和主动性，国土部门在新农村建设中应发挥重要作用。
国土资源，特别是土地资源在经济社会发展中发挥着基础保障作用。要建设社会主义新农村，转变土地利用方式，是促进经济结构调整、转变经济增长方式的重要途径；科学合理的经营好土地，是加快基础设施建设、统筹城乡发展的有效载体；保护农民利益、关注民生、依法监管，更是构建和谐社会的重要组成部分。就国土部门而言，在新农村建设当中，我觉得必须抓好几个方面。
土地利用总体规划和计划，是统筹城乡发展、协调各业用地的重要依据，是调控用地总量、结构和布局的重要手段，也是支持社会主义新农村建设的基础工作。当前，要抓住新一轮土地利用总体规划修编的有利时机，我们国土资源管理站要进一步摸清所辖区域的农村用地现状，明确农村居民点的数量、布局和规模，为规划修编提供基础数据。要积极介入新农村建设的各类相关规划工作，争取主动，加强协调，确保村庄和集镇等规划与土地利用总体规划相衔接。要依据乡（镇）土地利用总体规划，制定土地利用计划，计划要合理安排新农村建设用地。在加强建设用地总量控制的基础上，对符合土地利用总体规划和计划的新农村建设用地，特别是安排的重点生产、生活公共基础设施等急需的基础工程建设用地，要及时予以保障。进一步简化规范程序，提高审查报批效率和服务水平，促进农村用地的依法规范。
土地整理是通过基础设施的新建、整治和改良，把闲置、低效利用的土地进行综合整治和利用结构调整，建成成片成方、路相通、渠相连、林成行的标准农田，达到地块连片、结构改善、设施配套的要求，有效地改善农地的硬件条件，实现排灌自如，旱涝保收的目标，从而有效提高耕地质量、增加耕地面积、提高土地综合利用效益。
通过土地整理，改善了耕作条件，有利于推进机械化作业，为促进农业现代化生产方式提供了基础。从实践中，有些土地整理项目结合农村康庄工程建设，也往往可以促进农村路网建设，开通了当地村庄对外交通的致富路。通过土地整理，为推进农业发展、促进农业产业结构调整和现代化生产提供了基础，从而有效地增加了农业的效益和产值，方便了农民生产生活，也促进了农民增产增收，深受农民的欢迎，提高土地综合收益。
为确保工作有序推进，我们充分注重多个结合，做到重点突出、方向明确。一是与新农村建设相结合，通过重新科学规划村庄布局，整治“脏、乱、差”现象，来改善村容村貌。通过宅基地整治示范村建设，有效地与新农村建设结合起来，极大地改善了整治村的村容村貌；结合农村厕改、坟改，实施村庄整治、拆旧建新，也有力地改变了农村的“脏、乱、差”状况。二是与拆乱拆违相结合，对农村一些应拆未拆、非法搭建以及一些旧房户、危房户实施拆除，统一调剂使用宅基地，盘活存量土地，解决农村住房困难户建房难题。为确保工作落到实处、取得实效，我们积极创新工作机制，扎实推动工作进展。首先是加强政策化引导，兼顾政府、村集体及农民三方利益，实施指标回购政策与使用倾斜政策，建立了强劲的工作动力机制和合理的利益分配机制。保障了农村宅基地整治和建设用地复垦工作的顺利推进。
耕地是农业最重要的生产资料和农民最基本的生活保障。严格保护耕地特别是基本农田，是提高粮食生产能力、保障农业生产的必然要求，是对新农村建设最大的支持。要进一步落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，坚持实行最严格的耕地保护制度，落实好各项耕地保护措施，确保基本农田总量不减少、质量不降低，为全面加强农村生产力建设提供坚实的基础。一是保护耕地，严格控制占用耕地建房数量。在农村村民建房用地审批工作中，要积极倡导拆旧建新、节约集约和保护耕地的用地观念，对占用基本农田和在农田中开“天窗”的坚决不能审批，鼓励支持村民建房利用旧宅换新、村内空闲地、闲置宅基地和荒地。要加强执法监察巡查，坚决查处违反规划侵占基本农田的违法用地行为，坚决制止用“以租代征”等形式擅自将农用地转为建设用地，特别是要及时查处突击占用基本农田和在农田中开“天窗”建房的违法行为，及时制止，拆基还貌。二是坚决防止以新农村建设等名义盲目圈占、违法批占土地特别是农用地。在新农村建设中，农用地转为建设用地，必须符合规划和计划，必须依法报批，必须搞好补偿安置工作。各类建设项目用地预审或农用地转用审批时，凡涉及占用基本农田的，项目性质必须符合法律的有关规定，对占用基本农田的要进行充分论证，在预审时应说明不能避让的理由；在农用地转用报批时，应提交补划到位质量数量的有关情况。
新农村建设必须坚持“开源与节流并举、把节约放在首位”的原则，立足挖掘存量土地潜力，通过盘活存量，内涵挖潜，优化农村建设用地布局和结构。对新农村建设中的基础设施、公益事业、地质灾害搬迁安置等建设项目用地，凡符合土地利用总体规划及相关政策的，可以在建设用地复垦指标盘子中切出一部分来专项用于项目建设，在用地上予以重点支持和保障。村民用增量土地新建住宅的，或利用村内老宅基地建设新宅的，我们可以将规划新建住宅用地征为国有，同时设置一定的前置条件（如必须是本村村民，人均住宅面积低于多少等），将拟新建的住宅土地使用权挂牌出让给农民，实现农村土地使用权价值的最大化，同时显化挂牌竞得土地使用权的农民土地资产，进一步实现产权的自由入市流转。通过土地使用权挂牌所得的收益，专项用于新农村建设。要严格执行国家的产业政策和用地标准，农民住宅建设要充分体现用地指标的刚性约束要求，对用户住宅占地面积和人均建筑面积（包括地上和地下部分）实行“双控”标准。工业用地也必须符合相关的用地指标控制要求。要充分运用土地置换政策，积极引导乡镇企业向工业园区集中、农民住宅向中心村镇集中，提高农村建设用地集约利用水平。要用足用好农村宅基地整理政策，在原先已有的建设用地复垦指标回购、用地指标优先安排新农村建设的基础上，根据实际适当提高指标回购价格和补助标准，同时加强对农民宅基地的管理和农村环境的治理，促进新农村建设。
全面落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定的关于征地改革和管理的各项政策措施，切实维护被征地农民的合法权益。一是在农用地转用、土地征收的审查报批中，要严格控制征地数量和范围，加强对征地补偿标准、被征地农民安置措施的审核。对补偿标准不合法、安置措施不落实，不能有效保证被征地农民生活水平不降低的，不得报批用地。二是进一步规范征地程序，维护被征地农民的知情权、参与权、监督权和申述权。加强农村集体土地所有权、使用权的登记发证工作，依法明确农村集体土地产权。认真执行征地告知、确认、听证、公告、登记等规定程序。对新制定的统一年产值标准和区片综合地价，经批准后要公布实施，实现同地同价。征地补偿标准、宅基地审批程序等要向村民公开。要按照缩小征地范围、完善补偿办法、拓展安置途径、规范征地程序的要求，稳步推进征地制度改革。
深入开展“完善体制、提高素质”活动，是进一步做好国土资源工作、支持社会主义新农村建设的重要保障。要重点加强我们基层国土资源站的建设。按照国土资源管理站为区国土资源主管部门派出机构的规定，进一步理顺管理体制，进一步加强我们国土资源管理，加大我站工作人员的政治理论和业务知识的培训力度，提高工作人员的综合素质和业务能力，充分发挥我站在支持新农村建设中的作用。在深入开展“完善体制、提高素质”活动中，进一步转变观念、树立起正确的世界观、人生观和价值观，自觉实践立党为公、执政为民的要求，筑牢拒腐防变的思想防线。只有思想境界提高了，权为民所用、情为民所系、利为民所谋的意识增强了，才能把党的事业和人民的利益放在第一位，才能挡住各种诱惑，不犯错误，才能带出一支好队伍，不断提高为社会主义新农村建设服务的能力。
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