村委会疏于管理并放任他人改变土地用途导致将农用地用于生产经营甚至搭建永久性建筑物的对于因违法用地整治而被拆除建筑物的损失负有过错应承担主要责任
村委会疏于管理并放任他人改变土地用途，导致将农用地用于生产经营甚至搭建永久性建筑物的，对于因违法用地整治而被拆除建筑物的损失负有过错，应承担主要责任
——镇江安信德物流仓储有限公司诉江苏镇江京口工业园区上堭村村民委员会土地租赁合同案
作者：李祉含发布时间：2021-06-17 17:01:09
江苏省镇江市京口区人民法院（2018）苏1102民初1531号民事判决书
原告：镇江安信德物流仓储有限公司（以下简称安信德公司）
被告：江苏镇江京口工业园区上堭村村民委员会（以下简称上堭村委会）
2010年安信德公司向上堭村委会租用20亩土地进行生产经营，约定由上堭村委会配合办理征用手续。2011年安信德公司进行二次征用，共征用39.0645亩，其中有2.2亩地块未能交付。2012年3月，通过丈量，安信德公司实际租用村集体土地14.0655亩，双方于同年4月28日重新签订土地租赁协议一份，载明：安信德公司因生产经营需要租用上堭村委会部分土地，租用面积14.0655亩，其中2.2亩未交予使用，租赁期限19年，土地租赁价格为3500元/亩/年，安信德公司不得在租用地面上建造永久性建筑，如遇国家征用或影响村镇规划，土地综合补偿费归上堭村委会，地上建筑物、设备物资和附属物的补偿权由安信德公司享有。双方还约定，协议期内，上堭村委会协调一切因土地而发生的矛盾。2014年7月16日，镇江市国土资源局对双方分别作出行政处罚决定书，认为安信德公司在上堭村内从事非农建设，占用土地面积2.84亩，要求安信德公司退还非法占用的土地，没收非法占用地上新建的建筑物和其他设施；认为上堭村委会擅自将农民集体所有的土地使用权出租用于非农业建设，要求改正非法出租行为，没收违法所得并处罚款。后双方继续维持租赁现状未变。2017年11月20日，上堭村委会以安信德公司未付租金以及建造永久性建筑物违约为由发出解除通知，要求拆除建筑物退回土地，结算租金。随后，双方多次协商，蕞终安信德公司同意清空租赁土地上的设备设施、附属物，清退仓储承租户，将地上建筑物交由上堭村委会拆除。审理中，双方在法庭释法后，一致确认2012年4月28日签订的土地租赁协议因非法改变土地用途无效。2018年6月涉案地块已整改复耕结束，双方同意自行对使用费进行结算，并办理交接手续。对安信德公司因整治涉案地块，发生的财产损失，结合资产评估报告，蕞终确认：1.涉案租赁土地范围内房屋及附属设施、围墙等建筑物造价3965032元；2.评估费用35000元。但对上述损失应如何负担，双方未能达成一致意见。对于租户搬迁费、行车拆除损失、花木移除等损失717718元，上堭村委会自愿全额赔付。
因违法用地整治被拆除建筑物而产生的损失，安信德公司、上堭村委会各自应承担的责任比例。
江苏省镇江市京口区人民法院审理认为：双方签订的土地租赁协议，因非法将农民集体土地用于工业生产经营建设，违反了我国土地管理法律法规的强制性规定，故该协议无效。涉案地块已整改复耕结束，双方同意自行对使用费进行结算，并办理地块交接手续，本院予以准许。纵观双方土地租赁使用的历史，上堭村委会对于安信德公司占有使用农用地，并对安信德公司二次征用土地用于生产经营，起到了主导作用。上堭村委会不仅对安信德公司租地用于生产经营明知，而且允诺帮助安信德公司协调用地过程中的一切矛盾，显然在非法出租农用地和改变土地用途中处于主导地位。双方在协议中明确约定不得搭建永久性建筑物，但安信德公司未能遵守。因此，对于安信德公司因违法用地整治被拆除建筑物而产生的损失，双方均有过错。考虑到上堭村委会在出租土地中的主导地位，以及疏于行使监督管理职能，本院认为上堭村委会过错略大，酌定上堭村委会对合同无效造成的安信德公司损失承担60%的赔偿责任。即对涉案租赁土地范围内房屋及附属设施、围墙等建筑物拆除损失赔偿2379019.2元，评估费用承担21000元。其他安信德公司损失，经双方磋商已达成一致意见，数额较为合理，本院予以确认，即上堭村委会需赔偿安信德公司717718元。两项合计，上堭村委会应赔偿安信德公司各项损失3117737.2元。
江苏省镇江市京口区人民法院依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条，《中华人民共和国土地管理法》第六十三条，《中华人民共和国民事诉讼法》头部百四十二条之规定，判决如下：江苏镇江京口工业园区上堭村村民委员会于本判决生效后十日内赔偿镇江安信德物流仓储有限公司3117737.2元。
村民委员会作为农村自治组织，在社会主义新农村建设中发挥着重要作用。本案在判决前，合议庭对于村民委员会将农业用地用于非农建设，其责任大小产生了分歧。
一种观点认为，村民委员会在特定的历史时期采取招商引资的方式发展经济，给予企业政策上的优惠，其初衷是为了增加村集体的收入，进而提高广大村民的生活质量和收入水平，本身不存在较大的过错。至于在合同中约定协调一切因土地而发生的矛盾，只是笼统的表述。况且在土地违法整治的过程中，村民委员会已受到了行政机关没收违法所得并处罚款的处罚，之后也按照要求进行整改，不应当承担主要责任。
多数观点则认为，村民委员会在招商引资时，将集体农业用地出租，放任他人将土地用于工业生产经营并搭建永久性建筑物，甚至允诺帮助协调用地过程中的一切矛盾，显然在非法出租农用地和改变土地用途中，处于主导地位。其因违法行为受到行政机关的处罚本就是应承担的违法成本，不能因为受到行政处罚就减轻应当承担的民事责任。认定村民委员会承担较大责任，也是告诫村民委员会，农用地的红线切勿违法逾越，不能为了发展农村经济，片面追求短期利益，蕞终不仅会受到行政机关的处罚，更可能承担巨额的民事赔偿责任。
2004年8月28日颁布的《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”2019年8月26日新颁布的《中华人民共和国土地管理法》第八十二条规定：“擅自将农民集体所有的土地通过出让、转让使用权或者出租等方式用于非农业建设，或者违反本法规定，将集体经营性建设用地通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。”毋庸置疑，新旧土地管理法均对擅自将农用地用于非农建设作出了严格限制。村民委员会在发展地方经济的同时，应当明确发展经济不能对资源和生态环境竭泽而渔，要在发展中保护生态，在保护生态中发展经济。事实上，只用践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念，才能推动农村经济的可持续发展。
编写人：江苏省镇江市京口区人民法院 李祉含
原告：镇江安信德物流仓储有限公司，住所地镇江市京口工业园区上堭村二组。
法定代表人：胡贞保，该公司总经理。
委托诉讼代理人：乔俊，江苏学益律师事务所律师。
被告：江苏镇江京口工业园区上堭村村民委员会，住所地镇江市京口工业园区上堭村。
法定代表人：吕福祥，该村委会主任。
委托诉讼代理人：周玉才，江苏苏瑞律师事务所律师。
原告镇江安信德物流仓储有限公司与被告江苏镇江京口工业园区上堭村村民委员会土地租赁合同纠纷一案，本院于2018年4月23日立案后，依法适用简易程序，后因案情复杂，于2018年7月23日转为普通程序审理，于2018年12月27日、2019年1月9日两次公开开庭审理。原告镇江安信德物流仓储有限公司法定代表人胡贞保及其委托诉讼代理人乔俊、被告江苏镇江京口工业园区上堭村村民委员会法定代表人吕福祥及其委托诉讼代理人周玉才到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告镇江安信德物流仓储有限公司向本院提出如下诉讼请求：判令被告违法解除合同赔偿原告各项经济损失7912600元，审理中原告主动调整为5051626元。事实和理由是:2012年4月28日，原告因生产经营需要与被告签订土地租赁协议，约定被告将14.0655亩土地租赁给原告使用，租赁期间为19年，价格为3500元/亩。协议签订后原告按约向被告支付土地租金至今。2017年11月20日，被告突然以原告未付租金为由向原告发出解除土地租赁协议的通知，又于2018年2月派员强行对原告所有的临时厂房进行违法拆除，直接导致原告遭受巨大经济损失。原告多次与被告交涉要求赔偿损失，但均未能达成一致意见。
被告江苏镇江京口工业园区上堭村村民委员会辩称，原、被告签订的租赁协议侵害了国家、集体、第三人的合法权益，应属于无效合同，原、被告应当依据合同约定负返还义务，原告应当将欠付的租金支付给被告。原、被告签订案涉土地租赁协议时，并未约定被告有配合原告办理相关工商登记、行政许可等相关手续的合同义务。原告的具体经营业态，被告方并不知晓。依据镇江市国土局对原告方作出的行政处罚决定可以真实反映出，原告方将案涉土地用于工业用途，同时原告方在案涉的土地上建设永久建筑物，已违反了双方签订的租赁合同，被告方享有合同的解除权。原告的诉请并无事实和法律依据，请求法院依法驳回原告诉请。
原告围绕其诉请向本院提交下列证据：
证据一、土地租赁协议一份，证明原、被告存在土地租赁关系。双方明确约定原告是因为生产经营需要，租赁被告的部分土地用于生产经营。
证据二、租金收据，证明原告从2012年按约向被告缴纳租金的事实。租赁期间为19年，价格为3500元/亩。此价格系参照当时同地区建设用地的土地租赁价格。
证据三、解除通知，证明被告于2017年11月20日违法解除合同的事实。
证据四、回函，原告于2017年11月22日针对被告方的解除通知书进行的回函，证明原告方不同意解除合同的事实。
证据五、资产评估报告，证明原告因被告拆除涉案土地上建筑物产生的部分损失。
证据六、租赁协议一组，证明因为被告强行拆除涉案土地上的建筑物，导致原告与第三方解除租赁关系，而产生的损失。
证据七、照片一组，证明涉案土地上建筑物等在拆除前的状况以及拆除后的现状。
被告对上述证据一、二、三、五、七真实性予以认可，对证据四、六真实性不认可。本院对原告提交的证据一、二、三、五、七真实性予以确认，证据四、六因无其他证据予以印证，对其真实性本院不予确认。
被告据其抗辩向本院提交下列证据：
证据一、镇国土资监处京[2014]011号行政处罚决定书、镇江市京口区人民法院（2014）京非诉行审字第21号行政裁定书复印件各一份。证明原告在案涉土地上从事非农业建设，新建建筑物和其他设施，受到镇江市国土资源局行政处罚，同时该局已向法院申请强制执行。
证据二、镇国土资监处京[2014]012号行政处罚决定书、原、被告签订的情况说明一份、缴费凭证复印件各一份，证明镇江市国土资源局对被告非法出租农民集体土地用于非农建设的行为，处予没收违法所得和罚款。事后原、被告就该处罚款项已达成一致意见。
原告对被告提交的上述证据真实性不持异议，本院对上述证据真实性予以确认。
根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：
2008年原告在被告前身原象山街道上堭村开始征用土地搞生产经营，2010年原告向被告租用20亩土地搞生产经营，并约定由被告配合原告办理征用手续，2011年原告进行了二次征用，共征用地块面积为39.0645亩，由于存在矛盾，被告有2.2亩地块未能交给原告使用。2012年3月，被告对原告占用和征用本村土地情况进行了丈量，认为原告实际租用村集体土地面积为14.0655亩（其中部分土地原是农民种植，在原老正大公路绿岛规划范围内），双方遂于2012年4月28日重新签订土地租赁协议一份，协议载明：原告因生产经营需要租用被告部分土地，租用面积为14.0655亩，同时注明有2.2亩东南角红线范围内有矛盾面积未能交予原告使用，租赁期限为19年，自2012年5月1日至2031年4月30日，土地租赁价格为3500元/亩/年，原告不得在租用地面上建造永久性建筑，如遇国家征用或影响村镇规划，土地综合补偿费归被告，地上建筑物、设备物资和附属物的补偿权由原告享有。双方还约定，协议期内，被告协调一切因土地而发生的矛盾，及时化解，保证乙方正常生产。2014年7月16日，镇江市国土资源局对原、被告分别作出镇国土资监处京[2014]011号、012号行政处罚决定书，认为原告在京口工业园区上堭村境内从事非农业建设，项目已建成，占用土地面积为1895平方米（合2.84亩），责成原告退还非法占用的上堭村1895平方米土地，没收非法占用地上新建的建筑物和其他设施；认为被告擅自将农民集体所有的土地使用权出租用于非农业建设，责任改正非法出租行为，没收违法所得11360元，并处罚款13632元。2014年8月，被告缴纳了罚款，并与原告协商，谁用地谁负责，原告同意罚款由其负担。随后双方继续维持租赁现状未变。2017年11月20日，被告以原告未付近两年租金以及建造永久性建筑物违约为由向原告发出解除土地租赁协议的通知，要求拆除建筑物退回土地，结算租金。随后，原、被告对违法用地一事进行了多轮协商，蕞终原告同意清空租赁土地上的设备设施、附属物，清退仓储承租户，将地上建筑物交由被告拆除。
审理中，原、被告双方在法庭释法后，一致确认双方于2012年4月28日签订的土地租赁协议因非法改变农民集体土地用途而无效，2018年6月涉案地块已整改复耕结束，双方同意自行对使用费进行结算，并办理涉案地块交接手续。对原告因整治涉案地块，发生的财产损失，双方结合江苏光大资产评估有限公司的资产评估报告，蕞终确认：1.涉案租赁土地范围内房屋及附属设施、围墙等建筑物造价3965032元；2.评估费用35000元。但原、被告对上述损失，如何负担未能达成一致意见。对于下列费用，被告自愿按双方磋商的价格全额予以赔付：1.原告租户搬迁费支出255000元；2.行车拆除损失210000元；3.花木移除损失9000元；4.土地整治回填土费用75000元；5.因拆除涉案土地上建筑物累及原告享有合法使用权土地上建筑物204.21平方米被拆除，该建筑物重置价为168718元，合计717718元。
本院认为，原、被告之间签订的土地租赁协议，因非法将农民集体土地用于工业生产经营建设，违反了我国土地管理法律法规的强制性规定，故该协议无效。涉案地块已整改复耕结束，双方同意自行对使用费进行结算，并办理地块交接手续，本院予以准许。纵观原、被告土地租赁使用的历史，被告对于原告占有使用农用地，并对原告二次征用土地用于生产经营，起到了主导作用。被告不仅对原告租地用于生产经营明知，而且允诺帮助原告协调用地过程中的一切矛盾，显然在非法出租农用地和改变土地用途中，被告处于主导地位。本案中，双方主要的争议是涉案土地上建筑物的拆除赔偿。原、被告在协议中明确约定不得搭建永久性建筑物，但原告显然未能遵守。因此，对于原告因违法用地整治被拆除建筑物而产生的损失，双方均有过错。考虑到被告在出租土地中的主导地位，以及疏于行使监督管理职能，本院认为被告过错略大，酌定被告对合同无效造成的原告损失承担60%的赔偿责任。即对涉案租赁土地范围内房屋及附属设施、围墙等建筑物拆除损失赔偿2379019.2元，评估费用承担21000元。其他原告损失，经原、被告双方磋商已达成一致意见，数额较为合理，本院予以确认，即被告需赔偿原告717718元。两项合计，被告应赔偿原告各项损失3117737.2元。
综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条、《中华人民共和国土地管理法》第六十三条、《中华人民共和国民事诉讼法》头部百四十二条之规定，判决如下：
被告江苏镇江京口工业园区上堭村村民委员会于本判决生效后十日内赔偿原告镇江安信德物流仓储有限公司3117737.2元。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费47161元，由原告镇江安信德物流仓储有限公司负担15419元，被告江苏镇江京口工业园区上堭村村民委员会负担31742（上述款项原告已预交，被告应于本判决生效后十日内向原告支付）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于江苏省镇江市中级人民法院，同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费（开户行：中国工商银行镇江市永安路分理处，帐号0561）,并在预交后三日内将交费凭证复印件提交本院。
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